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政府用土地政策调控房价有哪些“套路”?——

2019-02-19 12:43    来源:未知    

  当前面对新一轮房地产投资的过热、过快,由此引发的潜在金融风险、房价居高等问题日益凸显,中央提出要运用土地政策参与房地产业宏观调控。2018年7月中央局会议要求,下决心解决好房地产市场问题,加快建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制。鉴于此,本文将对调控房价的策略,尤其是土地政策与房价的关系和运用土地政策调控房价的合法性予以论证。

  货币政策调控房价分为两个渠道,分别是利率渠道和信贷渠道两种,其中利率渠道主要影响的成本,信贷渠道主要影响的可得性。详言之,利率渠道是通过调整购房所需利率以此影响房价,而信贷渠道则是通过调整购房的放款条件以及首付款的比例影响房价。1在目前的主流研究中,货币政策是相较于税收政策以及土地政策而言,是对调控房价最为有效的手段,其中,较为普遍的共识是货币供应量的作用远小于利率的作用。2

  税收政策是指在房地产开发过程中通过加征税种通过控制税率的方式调控房地产价格,提高税率则抬高价格抑制市场交易,降低税率则促进市场交易。我国目前在房地产方面的税收种类和税收额相对较少,税收政策不是我国调控房地产业的主要工具。3

  土地政策是我国较为特色的调控房价的政策,其指的是政府通过控制土地的供应总量、供应结构、供应方式以及供应预期对房价进行调控。

  就目前我国的调控现状来看,对房价的调控并不依赖于单一的调控方式,而是通过上述三种调控方式混合运用调控房价。就宏观调控的效果,各类研究得出截然不同的两种观点,一种观点认为政府的调控措施总体上是有效的,而另一种观点认为政府调控措施总体上无效,就目前研究现状来看,持后一种观点的人数更多。

  土地供应政策调控房地产市场是指城市土地部门和相关规划管理单位通过对土地利用规划政策、土地收购储备政策、土地征收集体建设用地进入市场政策、集约用地利用政策、土地供应计划等一些政策的变更和调整,改变土地供应总量,土地用地结构,土地出让方式和时间,通过影响土地市场的各个环节和房地产市场的供给弹性对房地产市场的住房供给数量、住房市场结构、住房建设成本、住房供给预期产生影响并最终反映到住房的供需平衡和房价的上升下跌的一系列政策传导过程。4

  可以看出,通过土地政策对房价调控的内容主要分为:土地供给数量、土地供给结构、土地出让方式,此外,政府部门的管理政策也是土地政策管理房价的主要方式。

  由于房地产市场和土地市场之间密不可分的关系,土地供应总量对于房地产增量供给之间存在密切的关联性。从宏观上来说,一定时期内城市土地的出让面积越大,房地产市场上的增量土地一定就越多,土地出让数量与房地产增量土地的供应数量存在正向关系。

  土地供应数量对房价的调控是不言而喻的,增大土地供应量引起的增大房屋供应量将可以有效的控制房屋价格,但是问题的核心在于,目前存在开发商大量囤积土地的问题。如果加大开发商对囤积土地闲置的打击,从短期来看,将加大开发商对闲置土地的幵发力度,供应量增加利于楼市趋于平稳;从长远来看,幵发商在土地的“招拍挂”上会更加谨慎,对土地价格也会起到相应的抑制作用,从而促使房价回落。但实际上治理土地闲置问题的根本出路在于,土地供应要基于市场需求而不是基于财政需要来提供,这就需要从多方面探讨地方政府财政收入的其他稳定来源和长效机制,改变地方政府经济来源过度依赖土地财政收入的现状,否则,调控可能再次演变成“空调”。5

  土地供应结构调控指的是在土地出让的过程中按照国家规定的城市土地年度计划和总体供应计划规定不同类型商品房的数量比例,土地供应结构最终反映在受其影响的商品房的类型结构上,并最终对房价产生影响。

  不同类型,各种档次的住宅用地占总住宅用地供应中的比例决定了新建商品住宅的出让结构,作为管理土地供应结构的政府主要通过以下三种工具影响房地产市场,首先是通过土地密度(容积率)控制,限制较低密度的别类髙档商品住房的建造审批面积从而影响土地供应总结构,其次通过土地用途管制政策规定具体地块的土地具体用途和建造方向,引导土地政策向普通中小户型商品住房倾斜,三是通过土地出让区域选择,合理规划各种地段位置的住宅土地用地档次。6

  我国目前的商品房土地供应结构政策的方向是主要加强和保证中低端普通商品房的土地供应量,严格限制高档别墅住宅的容积率和土地计划供应面积,这种结构政策有利于稳定房价,调节住房市场的供需平衡,并起到缓解房价上涨的速度的作用。

  从国土资源部于2010年和2011年先后公布的住房供应计划及其执行情况报告中可以清晰的看到棚区改造用地、中小型普通商品房用地以及保障性住房用地的实际用地总量占全部建设用地计划总量的70%以上,从实际落实情况上看,2010年三类住房总共实际用地9.58万h㎡,年实际落实总量10.88万h㎡分别占到当年建设用地实际供应总量的76.4%和80.04%,土地结构政策的落实对于优化房地产市场住房结构起到了关键的作用。7

  一方面,土地的公开出让反映了政府作为卖方对于土地一级市场的垄断,而土地一级市场的买方市场即各房地产商之间存在着激烈的竞争,作为市场机制的土地“招拍挂”供给方式,在“招拍挂”的过程中势必因竞争的激励作用而提升提价。

  另一方面,在政府试行“招拍挂”出让之前,我国土地一级市场主要以标政划拨和无偿出让为主,土地价值大量流失的同时,其中政府的寻租行为普遍,无形中增加了土地的交易隐性成本,在采用市场化程度和公幵化透明化程度更高的土地出让方式以来,土地交易环节的成本被市场机制的引进逐渐降低,有利于降低土地成交价格。

  国有土地出让公开“招拍挂”这一政策的实施周期相对较长,政策的执行效果存在明显的滞后,直到2008年才真正普及,这也反映出了地方政府官员特别是直接负责土地实施的储备部门和土地管理部门执行政策的动力和效率不高,直到财政收入的增加所产生的激励效应比较明显后,才得到了较好的贯彻落实。8

  政府部门管理的调控主要是指对容积率的调控。容积率反映的是土地供应量对房地产供应量的影响程度。容积率越大,单位面积上土地可容许建造的住宅面积就越大,土地供给面积对房地产供应面积的影响程度就越大。我国釆用容积率管制政策,房地产开发商必须按照城市规划管理部门制定的土地利用规划和区域用途管制在容积率合理的规定范围内建造住宅。

  通过以上分析可以得出,提高房地产数量的供给可以通过增加土地供应的数量和提升容积率的方法达到,进而间接影响房价稳步下降,反之,政府也可通过减少土地的供给或容积率控制来实现房价的上调。

  假设房地产市场上的需求固定,那么此时政府对容积率进行升高的情况下,可以使得增量房地产的供给量增大,并最终使得房价和地价都下降。同时,在房地产市场上任何一项政策的制定和公布实施,都会使得人们对房地产市场的心理预期在短期发生变化,如果容积率增大的政策法规予以落实,显然公众对房价的上涨预期将受到遏制,与此相应,房产价格也能够进一步得到有效控制。

  由于采用土地私有制,发达国家政府在干预经济的过程中常常弱化土地调控政策的手段,宏观调控政策以财政政策和货币政策为主。美国是世界最大的经济体,在金融危机发生前,维持了持续的经济增长和稳定的通货膨胀率,其宏观调控政策的经验值得借鉴,财政政策受美国国会和行政部门管理,货币政策由联邦储备委员会管理,由总统指派的7名理事会成员负责。

  税收与公债是美国财政政策的两大手段,利率则是货币政策的主要手段,美国总统与国会对财政政策具有影响力,但货币政策是由联邦储备委员会根据财政政策与宏观经济变化进行调整,两大政策分别管理,相互配合。土地政策不直接包括在财政与货币政策之中。9

  国外的土地供给调控是以土地私有制为制度基础,城市土地供给的调节方式主要是依靠市场机制这双无形的手进行自我调节,欧美发达国家的城市土地市场已经日趋完善和成熟,在这样的制度基础与市场环境下,国外的土地供给研究更多的是讨论城市土地供给中政府角色、以什么样的手段进行管理和如何合理高效的规划土地等因素的调控作用,由于我国土地国有化的制度背景与西方发达国家的成熟市场化的制度环境不同,因此从不同的制度背景所得出的结论其可参考性也非常有限。

  根据全文的分析论证,我们给出如下四个建议,并提供相应的合法性依据,以期对规范土地市场,控制房价,促进地方经济有所助益:

  我国土地政策落实困难很大程度上源于幵发商的投机囤地行为,作为幵发商扩大经营和降低风险的重要手段,大多采取囤地来增加其抵御风险的工具,但由于我国人多地少和房地产市场供需不均衡的客观条件,政府必然要打击囤地才能保证当期土地供应调控政策的顺利执行。

  就处置开发商闲置土地的合法性支撑而言,国土资源部2012年修订的《闲置土地处置办法》提供了相应支撑,其中对闲置土地的认定,以及认定闲置土地的处理均做了明确规定。10同时,2012年国土资源部和住建部联合下发了《关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》,强调了对《闲置土地处置办法》的落实。

  2012年2月,国土资源部出台《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》(现行有效)中明确:保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于总量的70%.该通知也进一步明确了土地供应结构的安排,应当以保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品房为主。

  2015年修订的《中华人民共和国城乡规划法》确定:省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。由此可见,在贵州省范围内,除贵阳市外,其他地区的规划均由贵州省政府予以审批。

  同时,《国务院关于促进节约集约用地的通知》等文件也进一步鼓励合理用地。《建设用地容积率管理办法》明确确定了出让土地必须明确容积率等规划条件,又由于自分税制以来土地出让金归政府所有的土地财政政策,地方政府在规划过程中有权在不超过国家指标的基础上确定出让土地的容积率,鉴于此,在进行规划时,可以适当合理地提高土地容积率,以进一步强化土地供给。

  《中华人民共和国城市房地产管理法》以及《中华人民共和国土地管理法》均明确了出让土地的“招拍挂”制度。然而在约定过程中,却并没有绝对地要求城市土地的出让必须以“招拍挂”的方式进行,例如《中华人民共和国城市房地产管理法》便规定:土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。

  商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式;没有条件,不能采取拍卖、招标方式的,可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。长远来看,“招拍挂”背后的本质目的是促进竞争,从而降低交易成本,在土地出让金归政府所有的政策背景下,也有利于保证地方财政,因而落实“招拍挂”制度无论从控制房价,健康地方财政、降低交易成本的角度均是有利的。

  然而,实践中确实存在一些情况,部分地方较为贫困,需要大量资本涌入以促进地方经济发展,在此情况下,如果没有任何优惠条件,资本便不可能流入该地区,由此造成地方经济长期滞后。理想的情况是在资本较为充足的区域坚决落实土地的“招拍挂”制度,而在资本匮乏经济欠发达地区则给予一定的优惠政策,但由此造成的新的难题是如何界定“资本充足”与“资本匮乏”?这个问题在法律层面属于“双刃剑”,就目前的法律体系而言,也只能交给地方政府根据具体情况予以决定。

  1李洪林,彭立强:中国房地产市场政策调控效果研究述评,华东经济管理,2011,8:118—122.

  3李洪林,彭立强:中国房地产市场政策调控效果研究述评,华东经济管理,2011,8:118—122.

  4李硕:城市土地调控政策与房地产市场的关联性分析—以北京市为例,北京交通大学,硕士学位论文,2016.

  5方兰,訾思清:土地财政影响住房价格的理论探讨与实证分析,资源开发与市场,2013,2:138—140.

  7李硕:城市土地调控政策与房地产市场的关联性分析—以北京市为例,北京交通大学,硕士学位论文,2016.

  8李硕:城市土地调控政策与房地产市场的关联性分析—以北京市为例,北京交通大学,硕士学位论文,2016.

  9丰雷,施昱年:美国的土地政策在宏观调控中的角色与功能,中国土地科学,2012,3:22—28.

  10《闲置土地处置办法》:第八条:有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:

  (一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;

  (二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;

  第十二条:因本办法第八条规定情形造成土地闲置的,市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择下列方式处置:

  (一)延长动工开发期限。签订补充协议,重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起,延长动工开发期限最长不得超过一年;

  (二)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续,并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;

  (三)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件,国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起,临时使用期限最长不得超过两年;

  (五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金,且因规划依法修改造成闲置的,可以为国有建设用地使用权人置换价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的,应当重新签订土地出让合同,并在合同中注明为置换土地;

  第十三条:市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后,应当拟订闲置土地处置方案,报本级人民政府批准后实施。

  闲置土地设有抵押权的,市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时,应当书面通知相关抵押权人。

  (一)未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;

  (二)未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。

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